去年9月,浙江绍兴县试验"乡镇扩权",采用委托方式将环保、安监等领域的监督处罚审批等部分权力下放乡镇,此举与乡镇改革大势相悖,引发多方关注.

一方面是,改革者冀望解决乡镇责权不一问题,同时优化执法机制;另一方面,却有可能导致滥用权力和违规审批等新问题.

浙江省农办改革指导处官员介绍,此举合法性面临挑战,但可以因镇制宜,有望近期在全省下放检查监督权,审批处罚权则视情而定.

4月12日,浙江绍兴县平水镇,阴雨连绵.一对新人穿过楼梯,来到街边小楼二层.

这里是县民政局婚姻登记处平水受理站.两人坐在电脑旁,桌子上是空白的大红证件,几颗喜糖零乱散落着.

从今年1月份开始,这里的居民不用到县城登记结婚了.

此前的2005年9月底,绍兴县采用委托方式下放部分权力到乡镇,其中包括环保、建设、林业等领域的审批和处罚权.婚姻登记受理则是今年才实施的项目.

在全国乡镇机构普遍精简、乡镇一级没有执法机构和权力的背景下,绍兴县的乡镇扩权之举在国内尚属首次.

"浙江乡镇经济较为发达,通过授权,我们希望解决乡镇责权不一问题,同时优化执法机制."浙江省农办改革指导处处长楼晓云说,绍兴试验为浙江省农村综合改革的试点项目,一旦成功拟通过立法全省推行.

相关专家则认为,授权作为一种探索值得肯定,但此举同时面临合法性挑战,乡镇执法员的素质也应得到重视.

"委托执法"

试点由绍兴县农村综合改革领导小组办公室主导,委托行政执法期限从2005年9月27日开始,暂定两年.

"方便了许多."

今年1月4日,绍兴县民政局婚姻登记处平水受理站挂牌成立,主要受理平水、稽东、王坛、富盛四个邻近乡镇的婚姻登记服务事项,当地的百姓这样评价.

按新的《婚姻法》,婚姻登记只能在县级民政部门办理.平水镇党委副书记祝安钧介绍,上述四镇在南部山区,交通不便.

不久前,另一个受理站在绍兴县城内成立,受理县内其余乡镇的婚姻登记.

在平水镇受理站,聘有两名工作人员,办公场所租用民居,工资由民政部门发放,业务和人事都由县级部门管理.

受理站登记员章香娣介绍,站长由平水镇人武部长兼任,不介入具体事宜.

"最多一天办了10多笔."章香娣说,到4月12日,一共办理了结婚209对,离婚26对,补办手续17对.

这只是绍兴县"下放权力"的一种方式.

去年8月下旬起,绍兴县在平水、杨汛桥、安昌三个镇试点农村综合改革.为解决"责权不一"问题,该县尝试委托执法方式,把环保、安监、劳动和社会保障、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所,其中涉及审批及处罚的事项,盖章权在县主管职能部门.

"综合执法所属于一个挂牌的虚设机构."绍兴县农办主任胡张尧介绍,一般每个乡镇由6—7人组成,全部兼任,由县各等职能部门与各镇综合执法所签订书面授权协议,其中规定行政执法委托行使的权责.

试点由绍兴县农村综合改革领导小组办公室主导,委托行政执法期限从2005年9月27日开始,暂定两年.到9月底,三个乡镇完成试点后,委托执法在全县范围内推广开来.

乡镇扩权的呼声

"下面是天大的责任,巴掌大的权力."祝安钧认为,这其中的主要问题就是权责不一致.

"我们看得见,管不着."4月11日,平水镇党委副书记祝安钧如是评价执法困境.

去年6月,有山民抓到一只穿山甲,拿到附近的度假村去卖.镇里接到举报,派人赶去劝,对方不听,而常常是前面放了后面再捉.或者往上汇报,等县林业部门派人来处理和放生,"这一等又是好长一段时间."

"下面是天大的责任,巴掌大的权力."祝安钧认为,这其中的主要问题就是权责不一致.

浙江乡镇经济较为发达,绍兴县19个镇(街道),有企业1万多家,其中10个镇财政收入过亿.胡张尧介绍,绍兴经济发展比较快,而行政公共服务集中在县级机关,"这不合理".

但另一方面,在当地乡镇干部看来,如果安全生产方面发生死亡事故,按照上面规定,乡镇方面的相关负责人将受到处理.

"行政许多权力上收,执法权以县一级作为主体,乡镇管理上出现空白."省农办楼晓云介绍,问题主要集中在与老百姓密切相关的环保、劳保、安监、城建等方面.

此种情况下,绍兴县决定,将重点确定在转变政府职能,推进乡镇机构改革.

授权之争

在同年9月20日举行的农村综合改革座谈会上,该省相关领导认为,在尊重法律的前提下可以探索.

此番授权,浙江省相关部门经过多次调研与座谈,并存有分歧.

去年8月17日,全省乡镇机构改革座谈会在杭州点击查看杭州及更多城市天气预报召开,议题有乡镇管理权限和县乡执法体制,一与会人士称,"讨论很热闹."

讨论中有人建议在乡镇成立执法部门派出机构,但这在人力、经费等方面并不现实,且由于与改革大势相悖而被否决,各乡镇逐渐对委托授权达成共识.

但浙江省法制办有人提出,委托存在困难:各种法规对执法权已有规定,再授权没有必要,而授权后责任却在县一级部门.此外,权限界定、设置、监督等各方面都应慎重考虑.

在同年9月20日举行的农村综合改革座谈会上,该省相关领导认为,在尊重法律的前提下可以探索.

其后,上文所述的试验在绍兴施行.会议中曾一并提及的与老百姓息息相关的其他领域,如食品药品的安全监督,由于对执法人员专业素质要求较高,故没有下放.

"这相当于打了个擦边球."绍兴市农业局政策法规处工作人员盛介绍,相关法律也有条文规定权力可以委托,例如《行政处罚法》十九条规定权力可以委托给管理公共事务的事业组织,但乡镇作为基层政府,并不在范围之内.

因镇放权

楼晓云介绍,在省有关部门签字同意后,检查监督权有望在近期向全省各乡镇下放,而审批处罚权是否下放还有待于绍兴经验提供借鉴.

"不多拿工资,也不增加财政支出."城建执法员周三全说,他们的编制和开支都在乡镇,业务管理则在上级部门,执法员属于兼任.

周三全的另一个身份是村镇建设办公室副主任,其余5名执法人员分别是该镇的一般工作人员.

至去年底,绍兴县授权工作基本结束.县有关职能部门分别与15个镇签订不同的委托协议.全县乡镇共有95个执法员,高中以上学历占65%,所有执法员要经过相关培训,通过考试后持证上岗.

"没有取得资格的人员不能上岗,这是县里下放执法权的前提."祝安钧介绍,目前已有70%的执法人员取得相应执法资格.

"授权也不是一刀切,而是因镇制宜.各乡镇差异性很大,需求不同,比如山区乡镇,主要是林业部门授权."楼晓云说.

委托协议中,关于审批、处罚的相关授权被认为是一种突破.例如,对于乡镇在环保监管上的空白,协议第三条明确规定,执法员可"对辖区企事业单位违法排污行为开展调查取证并提出处罚建议".

在平水镇环保执法员祝元作看来,自己现在腰板硬了,发现偷排污水行为后,只要拿出相关执法证就可以及时处理.

楼晓云介绍,在省有关部门签字同意后,检查监督权有望在近期向全省各乡镇下放,而审批处罚权是否下放还有待于绍兴经验提供借鉴.

执法员两难

周三全用"两难"形容自己所处境况,授权后,发生事情如果不去管理将是行政不作为;而一知半解地去管理,做错了,就会成为被告.

"执法员的素质很重要,需要加强监督,而管理权一定要掌握在县一级."4月17日,中国人民大学毛寿龙教授接受采访时认为,绍兴的探索具有其可行性,但必须强调几点.

去年11月19日,绍兴县组织全县乡镇执法员进行一天的培训.

"城建方面的培训有一个来小时."4月12日,平水城建执法员周三全说,由于时间短,培训并没有讲到具体操作事项,只是进行简单介绍.

周三全原来有建设部发的《城建监察证》,后来2001年换证考试时,他因为在工地执行公务走不开,因而证件失效,需要参加培训、通过考试再领新证.

授权后,执法范围和以前相比扩大了许多."以前只是涉及规划部分,做配合,处理小事情,现在除此之外,还有园林绿化监察、市场监察、建筑业、市容等各方面.工作量大了,责任也大了."

"我们不能出差错."周三全用"两难"形容自己所处境况,授权后,发生事情如果不去管理将是行政不作为;而一知半解地去管理,做错了,就会成为被告.

因此他希望培训时间可以长一些,尽量学些东西.

周三全桌子上摆放着两本书,一本《绍兴县建设局审批服务告知手册》,一本《绍兴县公民读本》,后者摊开在农村私人建房报批手续那页,上有画线.

楼晓云则把授权执法员可能出现的差错归为两种:一是业务不熟,二是主观滥用.

如何去约束?胡张尧认为,主要靠县级职能部门的执法人员分片落实,因为在授权范围内产生纠纷,被讼主体将是他们自己.

另一方面,乡镇执法员面临乡镇和县级部门的双重考核,以加强控制和监督.

"大胆探索"

但此举的合法性已引起各方关注.专家认为,可以通过省级地方政府立法,为授权方式提供法律依据,从而扫除法律上的障碍.

胡张尧介绍,曾有省领导对绍兴的农村综合改革进行批示,大意为"大胆改革,大胆探索".

"这(绍兴试验)也未必是对乡镇权力的强化."毛寿龙教授说:"需要看试验的效果,如果约束力强的话,这将是一种有效的探索."

楼晓云介绍,目前国内乡镇改革主要存在两种方式,一种是弱化,这在我国中西部地区较为普遍;而浙江大部分经济较发达的乡镇,权力被强化,而一些小的、偏远的欠发达乡镇,则根据实际弱化其权力.

但此举的合法性已引起各方关注.

4月17日,中国政法大学副教授、行政法学者何兵认为,一份县级部门的"指导意见"和相关的授权协议具备多大法律效力,值得探究.

"如何解决这种困境?可以通过省级地方政府立法,为授权方式提供法律依据,从而扫除法律上的障碍."何兵说.

"目前,绍兴试验是在可控范围内进行."楼晓云说,下一步若全省推广,则会在省人大立法等相关程序后推行.