2013年,杭州市取消了对淳安县GDP等主要经济指标的考核,将考核重点放在了生态保护等方面.而对当地政府部门来说,则意味着更大的环保压力.图为县城千岛湖镇. 杨约顺供图

中国环境报记者周兆木 通讯员杨约顺

浙江淳安紧依千岛湖.为了保护这一湖碧水,多年来,淳安的发展被限制在了一个严格的生态框架中,在GDP考核的指挥棒下,显得颇为尴尬.淳安至今还是浙江省25个经济欠发达县之一.

2013年,"美丽杭州"实验区启动,杭州市取消了对淳安县GDP等主要经济指标的考核,将考核重点放在了生态保护等方面.

没有了GDP考核,淳安该如何发展?千岛湖能否因此得到更好的保护?记者日前在淳安采访时发现,尽管当地生态经济的发展已初具规模,但由于到今年年底,从2012年开始的新安江跨省生态补偿机制试点即将结束,在具体实践中暴露出的一些问题如不解决,将直接影响到千岛湖的保护.

代价: 保护成效显著,经济发展滞后

在千岛湖流域水质得到有效保护的背后,是淳安发展所付出的巨大代价.目前淳安仍是浙江省25个经济欠发达县之一

对淳安来说,上世纪50年代新安江水库(即千岛湖)的修建,带来的影响是巨大的.

由于水电站拦江筑坝蓄水,位于库区的淳安和遂安两座千年古城、五大集镇、30万亩良田及绝大部分基础设施变为水域,淳安由建库前的富裕县,变成了集山区、库区、老区、边区于一体的欠发达县.

为保护这一湖碧水,淳安在千岛湖保护方面一直保持着较高的要求,采取了一系列积极的举措.

对千岛湖影响很大的湖区码头采砂、网箱养殖在本世纪初先后被规范和整治.几十年来在湖区采砂的淳安农民改变了采砂方式,含着眼泪砸沉了多年赖以生存的采砂船;不少养殖户虽然亏本,但还是按照规定时间拆除了网箱.

千岛湖每年迎来上千万游客,为管住游船污染,淳安县从1997年开始,就建立了景区环境监理站,回收固体垃圾、废油;2003年以来,实施游船标准化工程,采用免水型环保厕所和生活污水处理装置.

2009年,淳安提出实施游船生活污水"上岸工程",要求所有游船将废水运上岸后纳入城市管网统一处理.如果收集装置已满而游船还未上岸就会无法发动,2012年全面完成任务.

淳安县委书记凌志峰告诉记者,淳安还将出台政策,通过3年时间、安排33.8亿元资金提高城乡和景区集污纳管覆盖率,提高污染治理水平.对于1年财政收入不过10多亿元的淳安来说,护水的决心可见一斑.

淳安人的付出有了收获:全县境内84条主要河流,74%已达Ⅰ类水质,其他都是Ⅱ类水质;污水处理厂出水水质COD(化学需氧量)国家标准A标是50以下,淳安县水质目前基本在10~15之间,甚至更低,千岛湖区域水质的COD在2以下.

在巨大的保护成效背后,是淳安发展所付出的巨大代价.

以交通为例,作为杭州市最后一个通公路的乡镇,淳安县左口乡直到2003年底才实现了公路通车.淳安县南片5个乡镇10万人口,也是到2011年7月上江埠大桥建成以后,才结束摆渡,与县城千岛湖镇通车.

在经济发展方面,上世纪90年代以来,淳安先后关停并转了40多家造纸、化工、农药、电镀等污染企业,以及200多家白炭窑、木材加工厂等破坏森林资源的企业.

工业企业的短腿,带来的是就业困难的窘境,全县45万人口中,有11.5万青壮年在外打工谋生.全县有8个乡镇年财政收入不足50万元.

到目前为止,淳安仍是浙江省25个经济欠发达县之一.

但与淳安毗邻的建德市、桐庐县由于地处千岛湖下游,近年来经济发展较快,2013年财政收入分别达到30.7亿元和37.44亿元,而淳安县只有12.9亿元,其中80%来自生态旅游和生态农业的收入.

家住淳安千岛湖镇的吴大伯从小生活在淳安,他告诉记者,由于湖区范围大,一些山区乡镇的群众,到县城来一趟都非常困难.现在虽然道路通了,但经济发展主要靠农业和山林经济作物,生活条件有了改善,但与发达地区相比还是差了很多.

压力: 取消GDP考核,保护担子更重

不考核经济指标等"短板",则意味着对生态保护的更高要求.对当地政府来说,则意味着压力更大、担子更重

过去,淳安尽管将重点放在千岛湖水环境保护上,但随着城镇化建设步伐的加快,千岛湖的水质也曾出现过一些富营养化的现象.

2012年初,浙江和安徽两省启动了跨流域生态补偿试点.按照要求,浙皖两省环保部门将每月监测一次两省交界处的新安江段水质,为千岛湖上游水质评价提供基础依据,并按规定程序上报中国环境监测总站.

新安江流域水环境补偿金为每年5亿元,其中中央财政出3亿元,皖浙两省各出1亿元,以两省交界处水域为考核标准.上游安徽提供水质优于基本标准的,由下游浙江对安徽给予补偿;劣于基本标准的,由安徽对浙江给予补偿.

这一试点实施以来,极大地改善了千岛湖水质,促进了浙皖两地对千岛湖水环境保护的积极性.

2013年,杭州将淳安确定为"美丽杭州"唯一的实验区,进行单列考核,考核项目从127项一下子简化到了18项.

其中最为关键的是,取消对淳安GDP等多项经济考核指标,仅保留了4个和生态经济有关的指标,即财政可用资金保障率、高新技术产业增加值增长率、服务业增加值增长率、全县景区化农民旅游产业收入占农村居民人均纯收入比重.

与此同时,地表水环境功能区水质稳定达标率、环境空气质量优良率、区域建设用地集约利用综合评价指数等生态保护指标权重都得到了加强.

淳安县考评办主任鲍永红告诉记者,过去,淳安和杭州其他县(市区)的考核内容一样,结果是优势项目无法体现,短板又疲于奔命忙于应付,发展质量不高,经济指标考核排名靠后,还打击了人们保护千岛湖的积极性.

"比如出境断面水的水质提升、湖区森林覆盖率的提高、旅游收入占农民收入比例的提升等项目,淳安非常有优势,但在考核中难以体现."鲍永红说.

而工业经济、招商引资、固定资产投资等在考核中占比很大,很多淳安不能引进的企业,在其它地区却是绿色企业.淳安对外来企业的环保准入门槛,让不少想来千岛湖的投资商望而兴叹.

"就工业考核而言,淳安就是付出别人加倍的努力,依然在后面‘摇尾巴’."鲍永红说.

也正是因为这个原因,杭州对淳安开始了单列考核.现在虽然不再考核GDP等经济指标了,但压力并没有因此减轻.

淳安县委书记凌志峰的感受是,不考核经济指标等"短板"了,则意味着要在生态保护上的更高要求,"今后淳安要达到‘污水零直排’目标,难度可想而知."

这种压力也延伸到了各个乡镇和环保部门.

枫岭镇陈家源村距淳安县城88公里,地处大山环抱之中,村委会主任汪维根告诉记者,去年村里投入60多万元完成截污纳管,家家户户的生活污水都管起来了.

记者来到这里,看到在穿村而过的潺潺溪水中,对水质要求高的石斑鱼不时可见.但即便这样的水质,在枫树岭镇党委书记商建军看来,不过是"中上水平".

记者从淳安县环保局了解到,淳安县对乡镇水质进行了单独考核,乡镇断面水质的好与差,直接关系到乡镇年度考核的成绩,"出了事就可能被就地免职."

淳安县环保局长童友军说:"不考核GDP,就要一门心思抓保护,今后千岛湖水质有个三长两短,环保的压力更大了,担子更重了."

发展: 取消GDP考核,选择什么发展路径?

借助良好的生态环境发展生态经济,不但吸引了高科技公司的进驻,还让农民从保护中得到了实惠

取消CDP考核,还要不要发展?怎么发展?凌志峰的看法是,经济增长速度可以一时慢点下来,但体现生态经济的总量和增长速度不能慢.

得益于这一湖秀水,这些年来,淳安以高端旅游产业和高科技产业为主的生态型经济已初具规模,以旅游为主体的现代服务业已撑起县域经济的半壁江山.

成为"美丽杭州"试验区后,淳安再次明确,生态型战略性支撑产业的方向坚定不移.经济发展的CDP发展增速可以下降,但绿色GDP不能下降.

这几年来,高端旅游产业在淳安的发展非常迅速,一个小小的县城集聚了近十家高星级酒店,只占全县酒店总床位1/3的高星级洒店,收入却占到所有酒店的85%以上.

一湖好水除了让淳安本土企业受益之外,也吸引了一批生态、高新科技企业在此落户.

浙江先芯科技有限公司是2009年落户淳安的企业,公司负责人陈贤兴告诉记者,因为千岛湖的水质好、空气好,对于他们这样的高新技术企业来说,可以提高产品的合格率,"我们的质量要求比手机芯片还高,现在产品的合格率已经达到99.76%,再提高难度就很大,但我们相信这里有这么好的空气环境和水资源,还是能实现更高要求的."

生态经济项目一路绿灯,而不符合千岛湖保护的产业和项目则被一一请出了淳安.从2003年开始,淳安县发改局每年都发布产业导向目录,而禁止类和限制类越来越多.10年来,淳安已经婉拒了超过300亿元的投资项目.

采访中,一提起农民收入,凌志峰的神情就特别纠结.让他纠结的是:比人均纯收入,淳安农民只有杭州市的一半,全省农民人均纯收入的60%.

在不考核GDP的情况下,如何让农民增收?淳安的解决之道是实施"全县

景区化"战略,并把全县景区化和城乡统筹有机结合起来.其中,千岛湖环湖绿道建设正是淳安实现景区从县城向乡村延伸的重要抓手.

据了解,全长135公里的千岛湖环湖绿道今年晚些时候将全面贯通,5年内将达到300公里.

把农村按景区打造、把农产品当旅游产品打造,千岛湖沿岸农民已经看到了在付出巨大保护代价之后获得这湖秀水带来的好处和实惠.

因为这条绿道,许多偏远地方正在发生悄悄的变化.2013年淳安县接待游客265万人次,创收2.85亿元,有的农家乐年收入超过百万元.

富文乡青田村紧挨着千岛湖,如今这里是一个远近闻名的农家乐集聚地.村支书陈长寿自己经营了一家农家乐,他告诉记者,全村有19家农家乐,床位300多张,"还有一批农民在建房的过程中就开始着手准备建成农家乐了."

下姜村是浙江省4任省委书记的联系点,村里负责人告诉记者,随着淳杨线公路工程进入最后冲击阶段,下姜村的旅游集散地功能将进一步凸显.

下姜村村民已经看到了这种前景,早早地开始动手准备了.记者在下姜村的葡萄园内看到,通过土地流转等方式,总面积600多亩的葡萄园进行统一管理、统—销售,农民们的土地流转后每年每亩可拿到900元,每年还外加保底分红300元.另外还解决了—部分农民的就业和收入问题.

旅游也让农家土特产走向了大市场,500多个农产品商标、200多个无公害农产认证、199个无公害基地认证勾勒出了千岛湖农产品的轮廓.

"野娇娇"在淳安是一个响当当的牌子,公司董事长郑国海告诉记者,淡水鱼、笋干、梅干菜等淳安土特产是他们的主要产品,带动了11个专业合作社和2000户农户发展,最多的一户农户每年提供20万元的笋制品.记者在采访时,一笔来自上海的订单刚刚完成,一位上海买家一下子买走了4000多元的土特产.

值得一提的是,为提高农民收入,淳安还独创了一个考核指标——全县景区化农民旅游产业收入占农村居民人均纯收入的比重.

问题: 生态补偿试点结束,未来怎么办?

建议国家层面尽快出台生态补偿机制和政策,建立国家、省、市阶梯补偿模式,持续推进新安江流域水环境保护

为了更好地保护千岛湖,杭州不但取消了淳安的GDP考核,浙江省内还出台了生态补偿政策.

根据政策,对淳安而言,只要林木蓄积率、水质优良率等指标有所提高,就能获得省里的资金支持.比如,对淳安县的出境水水质,按照Ⅰ类水占比,省财政每年每个百分点给予120万元补助;对Ⅰ类水占比比上年提高的,每提高一个百分点奖励1000万元.这个看似平常的新政策,让淳安人看到了多年生态保护带来的成果.

然而记者在采访时了解到,到今年年底,关系到千岛湖生态保护的新安江跨省生态补偿机制试点将结束.

淳安县委书记凌志峰说,由于实行时间较短,以补偿试点为契机建立的制度、机制还需要进一步巩固发展.迫切需要延长试点期限,才能持续推进新安江流域水环境的保护.

"同时,补偿机制也需要更新完善."凌志峰表示,通过对近3年安徽歙县街口断面水质监测数据分析,上游入千岛湖水质COD指标有所改善,氨氮基本保持稳定,但是总磷、总氮指标仍然存在缓慢上升的趋势.

记者采访的专家表示,当前的生态补偿测算标准设置了0.85的水质稳定系数,这一提法相当于在近3年千岛湖水质平均值基础上,再允许继续恶化17%.这对于千岛湖水质保护极为不利,而且与国家提出建立水资源与生态保护示范区,以及与千岛湖水质"稳定向好"目标要求相背离,因此建议取消0.85的水质稳定系数.

凌志峰说,长期以来,为保护新安江良好的生态环境,淳安投入了大量的人力、物力、财力,放弃了很多发展机会.而目前补偿资金则微乎其微,远远满足不了流域生态保护的需要.

"这需要进一步加大补偿资金力度,扩大补偿资金使用范围,但国家层面目前尚未真正建立起生态补偿机制." 凌志峰说,只有新安江水保护好了,才有千岛湖水质的安全.

据了解,新安江流域40%集雨面积在淳安县,近年来,根据千岛湖水体保护需要,淳安县通过多方筹资,建成多家城镇污水处理厂和垃圾填埋场,农村污水和垃圾处理方面的投入也在逐年加大,近5年共投入生态环保建设资金23.16亿元.

这些设施的建设和运行维护需要长期投入资金进行保障,淳安作为全省欠发达县,县级财力负担已十分沉重.凌志峰表示,淳安为千岛湖流域所做的贡献功不可没,将淳安纳入生态补偿范围理所当然.

"虽然有了前两年生态补偿的试点,作为跨省河流的生态保护,尚需国家层面出台生态补偿机制."凌志峰说,建议国家层面尽快出台生态补偿机制和政策,建立国家、省、市阶梯补偿模式,可以加大补偿力度.

有关专家表示,生态补偿政策的出台,必须开展实地调查,根据千岛湖流域源头水保护的实际,制订生态补偿标准.补偿应从中央财政、地方财政和受益地区财政共同出资,保障保护地区的生态环境改善、财政的运作和支出、人民生活水平的改善,保证这些地区的经济、社会和人民生活水平不低于同一地区的中等水平,以调动水生态环境保护的积极性.