2006年6月，白山市被国务院确定为全国首批24个煤炭、森工、矿产综合资源型城市经济转型试点城市，2007～2014年该项目从中央财政共获得18.69亿元的转型资金扶持，依靠国家的有力支持，白山市转型升级初见成效。但随着形势发展变化，制约转型升级的问题和矛盾也发生了变化，急需适度调整转型升级的战略目标，采取有效措施，抓紧经济结构调整，发展接续替代产业，科学规划，扎实推进，全力打造崭新的转型升级版，为白山经济持续健康发展探索出一条新路，为全国众多的资源型城市转型提供可资借鉴的经验。

一、转型升级艰难起步，国家支持初见成效

近年来，白山市坚持生态立市、产业强市，打资源牌、走特色路不动摇，紧紧围绕“三五二”产业布局，即能源、矿产冶金、旅游和矿泉水、人参、医药、林产品加工、特色农产品及新型建材、物流业等开放带动，投资拉动，创新驱动，加快转变经济发展方式，推进产业结构优化升级，以经济转型为重点，大力实施产业集群梯次推进计划，进一步改造提升老字号，深度开发原字号，培育壮大新字号，变“围煤经济、一业独大”为“多点支撑、多元发展”，着力打造白山经济“升级版”，推动综合转型。在国家财政的有力支持下，转型升级，初见成效。

1.保稳定，解决遗留问题。重点完成了国企改制工作、厂办大集体善后处理工作、企业分离办社会职能的全部接收工作。加大了建设“平安白山”的投入力度，努力化解社会矛盾。改善边境边民的生活生产条件，完善边境基础设施建设，保证了边境的安全稳定。

2.保民生，解决群众基本生活生产问题。一是全力支持就业再就业。通过职业介绍、职业培训、小额担保贷款、财政贴息等扶持措施，大力安置就业和再就业人员，基本解决零就业家庭的就业问题；实施税收优惠、资金补贴等扶持政策，推动创业带就业；财政投入资金，开发公益性岗位，解决了部分文化低、技能差、年龄大的40、50人员和特殊困难的家庭人员再就业问题。仅2013年就投入资金116 254万元，对下岗失业人员、农民工、高校毕业生进行实用有效的免费职业技能培训，对灵活就业下岗职工发放社会保险补贴，增强了下岗失业人员的就业能力。二是大力推进安居工程建设。进行大规模棚户区改造工程建设；全面推进城市廉租房建设，安置低保和困难居民，为困难家庭居民发放住房补贴，着力解决城市低收入群体的住房困难问题；加快农村泥草房改造，改善农民居住生活条件；近三年又实施了“暖房子”工程，进一步改善居民的生活条件。三是努力编织社会保障网。按照“广覆盖，保基本，多层次，可持续”方针，全力保障了市区养老金，失业保险金和低保金的发放；投入巨资，构建了城镇职工基本医疗保险，城镇居民医疗保险，新型农村合作医疗保险体系；为破产企业离退休人员，城镇低保户发放了取暖费；城镇低保人员2007年标准为100元/月人，2013年提高到243～267元/月人，农村低保标准由360元/年人，2013年提高到1 159～1 385元/年人，2013年投入资金45 580元，完善了公共卫生经费保障机制，支持了医疗卫生制度改革，推进了基本公共卫生服务均等化，基本公共卫生服务经费达到25～30元/人，提高了重大公共卫生事件应对能力的资金保障，提高了新农合、城镇居民基本医疗保险缴费补助水平，财政补助标准达到240～280元。

3.保环境，建设美丽生态白山。环境保护治理与美丽生态白山建设初见成效。仅2006～2009年间就投资18 501万元，其中：国家和省投入14 466万元，地方财政筹资4 035万元，重点对矿山地质环境、金矿尾矿、采挖塌陷层等矿山地质环境进行恢复治理。利用废弃矿山建成了面积为104平方公里的板石国家级矿山地质公园。完成了“三北”四期防护林生态造林11.2万亩，退耕还林5.5万亩，日元贷款生态造林4.9万亩，提高了市区森林覆盖率。治理小流域50余条河流，在2010年特大洪灾后，2011年投资1.26亿元，完成了浑江南岸堤防维修加固改造工程，近几年种草植树，美化了沿江生态环境。七年来，城市基础设施逐步完善，各项社会事业不断发展。

二、 转型升级面临的新问题

经济转型升级是一项庞大的社会系统工程，不仅是对白山经济结构、产业结构的再调整、再优化，而且也是对各种社会资源的再整合、再分配，更是对全体市民思想观念的再解放、再提升。在白山市转型升级过程中，还存在一些亟待解决的关键问题。

1.白山市区经济总量偏小，产业结构不优，发展接续替代产业任务艰巨。2009年市本级生产总值、全口径财政收入、地方级财政收入分别占全省总量的3%、2%和2%，经济总量位列全省第七位。近几年一直未有大的进步。接续替代产业，尤其是支柱产业远未形成，“一业独大，围煤经济”问题突出。受制于人才、资金、技术等要素的制约，科技创新能力不强，抑制了企业的发展和产业层次升级。产业结构调整受政策、资源、能源、生态的约束较大，节能减排、低碳环保的产业政策对资源型企业发展形成较大压力。产能过剩，安全生产成本增加，矿产品价格不稳定等影响产业结构调整及产业升级的不确定性因素依然很多。扩大总量，优化结构，增强活力，扶持产业优化升级，做好接续替代产业，做大做强支柱产业等，亟需强有力的政策和资金扶持。

2.民生保障任务依然繁重。2006年以来，累计下岗产业职工13万人，虽然近几年通过多渠道安置就业，但2011年市本级统计仍有下岗失业人员43 500人，占本级人口总数7%。贫困人口、伤残人员比重居全省之首，低保对象占全省低保人员的14.8%，需救助人员比例畸高。城镇职工医疗保险，城镇居民医疗保险，新农合医疗保险都需巨资配套完善。国企改制、厂办大集体退休人员亦需财政付出巨资。社会主义新农村建设，农村山、林、水、田、路综合治理，土地复垦，生态移民也需地方投入巨资。白山紧邻朝鲜，边境基础设施建设，边民生产、生活改善，边境驻军后勤服务等，也要地方财政给予大量资金支持。此外，多年来累积的地方财政负债数十亿元，每年需还本付息7亿元之多。市本级财政供养人员31 303人，每年工资支出10.3亿元。

3.城市公共设施还需完善。白山市公共设施落后，不能适应经济社会发展需要。一是市中心城区路、桥、供水、排水、路灯、供热、燃气、环卫、园林绿化等维护维修、改造新建等城建项目，每年需投入资金数亿元。二是水源地保护与新建，现在白山市中心城区每天缺水1500吨，曲家营水库需要加大生态移民建设，新建第二水源地也迫在眉睫，这都需投入巨资。三是城市垃圾处理、污水处理项目亦需大量投入。此外，发展社会事业，满足人民群众日益增长的物质文化需求，大力发展教科文卫体等各项社会事业，也需大量资金投入。

4.生态恢复治理任重道远。白山市各种资源，尤其是煤炭、森林的长期开发，积累了诸多生态环境问题，恢复矿区林区生态环境及有效治理难度颇大，建设美丽白山面临诸多困难：采煤沉陷区造成辖区内公共基础设施、农田、生态环境等损毁和破坏;采煤形成的矸石山雨季污水严重污染鸭绿江支流浑江水质，同时造成区域地下水污染；煤矸石长期堆放侵占毁坏了大片农田和林地；非煤矿区的开采及塌陷，造成小流域内植被严重破坏，水土流失、山体滑坡；过度采伐后的林区，水土流失严重，了无生机，景色凄凉，生态功能丧失殆尽。

三 、坚持科学发展，积极破解难题，努力实现转型升级目标

1.坚持科学发展观，与时俱进，顺势而为，搞好顶层设计。转型升级是鲜活生动的伟大实践，在战略目标设计上要与实现中国梦的伟大构想和改革开放的大格局紧密的结合起来，要与国家制定的宏观经济规划和相关政策有机地结合起来，尤其是近几年国家提出的主体功能区建设中划定的白山市经济功能区定位紧密结合起来。白山市地处长白山腹地，肩负重要的国家生态屏障功能，被划定为限制开发区。应在限制开发的总框架中设计好全市经济转型升级战略，充分依据自然资源禀赋、区位特征、经济发展潜力、人口与区域文化等条件和因素，坚持服从大局，充分发挥特色优势的方针，以科学发展观为统领，坚持生态立市，产业强市，特色富市，开放带动，投资拉动，创新驱动，选好转型项目，选对转型路径，加快转变经济发展方式，推进产业优化升级。以经济转型为重点，推动综合转型，加快发展清洁能源，矿产冶金，矿泉水，人参等特色产业，旅游，林木深加工，新型建材，现代医药，物流服务业等接续替代产业。坚持以人为本，着力关注民生民利，加强和谐社会建设，促进经济、社会、人口、资源、环境协调发展。注重和完善转型升级的绩效考核评价体系建设，确保全面完成综合资源型城市经济转型任务。

2.突出结构调整，加快经济发展方式转变，积极扩大经济总量，做大蛋糕。将结构调整作为加快经济发展方式转变的核心任务，努力实现“四个转变”，由传统产业向战略性新兴产业转变；由初加工、原字号（原煤、原木等）型产业向高技术、高附加值、高端市场产业转变；由“两高一资”产业向循环经济，低碳经济转变；由“一业独大”、围煤经济产业向多元化、综合化、现代化产业格局转变。利用好国家的相关扶持政策，千方百计引进人才、技术和资金，制定激励政策和措施，鼓励支持科技创新。支持中小企业发展。努力发展和壮大民营经济，扶持产业优化升级，积极扩大经济总量，为转型奠定雄厚的物质基础，提供强大的支撑体系。

3.依托资源优势，加快发展接续产业，促进结构调整和经济转型。白山市因资源而建，也因资源而兴，资源优势是白山的最大优势，资源潜能是白山的最大潜能。要充分发挥资源丰富的优势，着力打造一批骨干企业、支柱产业，形成新的经济增长点，着力构建转型升级的新宏图：能源、矿泉饮品、矿山冶金新材料要做成三个千亿级产业集群，旅游文化、人参、林产品精深加工三个三百亿级的产业集群，医药特色农产品，现货物流三个百亿级产业集群，早日打造出白山转型升级版。一是加快发展旅游、矿泉水、人参等优势资源产业。以长白山国际度假区为旅游业航母，抓紧投资39亿元的鸭绿江龙山湖国际生态旅游度假区建设，推进鲁能集团漫江生态旅游度假区等项目落地开工，大力发展朝鲜族、满族等特色旅游，全面提升旅游产业化水平；做大做强矿泉水产业，抓好“哇哈哈”二期投产达效、“农夫山泉”四期建设、天士力细胞活力小分子矿泉水一期建设等重点项目建设；借助省委、省政府大力推进人参产业二次创业契机，依托资源优势，致力于提升人参产品科技含量，打造人参精品，将丰富的人参资源优势转化为经济优势。努力打造世界最大的“人参肽谷”，力求成为全球最大的人参肽生产供应商。加快投资1.2亿元的吉林肽谷生物小分子人参肽提取项目、投资2.5亿元的参美化妆品项目建设。二是全力抓好矿产冶金新项目建设。积极推进舜茂科技年产10万吨高纯度二氧化硅一期、东北亚球形二氧化硅微粉、天安镁业二期年产5万吨金属镁深加工项目建设，尽早完成吉林鼎运煤化工120万吨焦化产能等量替代项目。努力争取吉林泽丰矿业300万平方米环保内墙砖及涂料，大地远通6万吨精细二氧化硅，盼盼集团7万吨硅藻功能新材料项目，杭州北峰水务污水处理剂等硅藻土深加工项目早日投产达效。三是积极探索资源强市的新路径。目前，白山市已发现矿产100种，探明储量的有36种，矿泉水、硅藻土、白云石储量、质量均居全国之首，煤、钴、铁储量居全省首位，成为我省钢铁主要原料基地，全省煤炭、黄金、矿泉水、硅藻土主要产地，全省滑石矿唯一产地。白山市已向国家发改委和国土资源部申报将矿产资源整装勘查项目列为国家资源枯竭型城市转型示范项目。四是积极培育市场新主体，推动民营经济大发展。进一步解放思想，强化服务意识，培育和扶持一批成长性好，综合竞争力强的“专、精、特、新”企业，确保年内新增民营企业1100户，个体工商户1万户的目标。

4.突出民生保障，加快完善社会保障体系。以人为本，提高社会基本公共服务均等化，建立适应市场经济要求的社会保障体系，确保每年新增财力的70%用于改善民生。一是完善“市场引导就业、政府促进就业、劳动者自主择业”的就业机制，扩大就业。二是完善社会保障体系建设，扩大养老保险、失业保险、医疗保险，以及最低生活保障制度的覆盖面，稳步提高实施标准。三是加大投入，进一步改善生产生活环境。重点解决在城区范围内密度大、建设使用年限久、基础设施配套不齐全、消防隐患大的危旧楼房和边民住房。四是是全面发展社会事业，大力增加政府对社会事业的投入，推动社会稳定转型。加大对教育的投入力度，大力发展职业教育，提高长白山职业技术学院办学水平，为经济发展培养更多实用人才；完善覆盖城乡居民的公共卫生和医疗重大疾病防控体系；推动文化、体育、广电事业的发展，丰富群众精神文化生活；加强社会治安综合治理，创建平安白山。

5.推进生态城镇化建设，加快完善和提升城市功能。白山地处长白山腹地,中朝边境敏感地带，保持青山绿水，保护长白山生态屏障，既是光荣的政治使命，也是白山自身转变发展方式，推动经济加速转型升级，实现可持续发展的必然要求。一是推进生态立市，实施最严格的准入制度，加强环境保护和生态建设是生态立市之本。实行空间、总量、项目“三位一体”的环境准入制度，实施最严格的环境保护、资源利用和土地管理制度。建立健全生态文明建设评价指标体系，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展综合考核体系。统筹人力、物力等资源，形成合力保护长白山区生态环境的体制和机制。切实抓好森林培育和保护，退耕还林，植树造林和封山育林。大力发展循环经济，推进清洁生产，倡导绿色、低碳生产方式和消费模式，抓好矿山植被破坏地的生态恢复，实施城区绿化美化工程，改善市区生态环境，建设生态白山，美丽白山，宜居白山。二是发展生态产业，开辟转型升级新途径。发展生态产业，为实施生态立市战略、经济转型升级输氧造血。充分挖掘和发挥资源、生态的比较优势和发展空间，集聚生产要素，壮大经济规模，大力推进旅游、矿泉水、人参产业，形成生态产业群。紧紧把握国家产业动向和政策导向，争取在新能源、新材料、生物医药、中药现代化、节能环保等领域率先突破，抢占新兴产业发展先机，构建具有比较优势和竞争优势的现代产业体系。三是融入生态理念，打造生态城镇化新模式。坚持把生态移民作为生态环境保护的有力抓手，加快推动林区居民向城镇和人口密集区聚集，初步实现发展林区经济、土地资源利用增效，改善林区居民生活和保护生态环境的多赢目标。握初步测算，全市通过生态移民，可新增9.1万公顷还林土地，新增森林面积相当于全市现有森林总面积的5.6%。如果按照每公顷植树3000株计算，新增还林地可植树2.73亿株，按照15年采伐期，每公顷出材90立方米计算，还林后可新增木材产量820万立方米，相当于每年新增木材产量55万立方米。这些新增林地每年还可以消耗二氧化碳3 327万吨，释放氧气2 429万吨。而通过生态移民迁出的林区居民达8.2万户，近20万人，每年可以节约烧柴181.6万立方米，超出2012年全省木材采伐量49.9万立方米。

因地制宜，把生态理念融入城镇化建设全过程，打造具有特色的“生态城镇化”新模式。构筑新的城镇布局，整体规划生态山水园林城和一批生态特色城镇，实现资源的优化配置和节约利用，为转型升级增添新的生机和活力。