曾几何时，中国进入城市地铁建设的高潮。截止2014年底，全国已有22个城市建成95条地铁，1900座地铁车站，地铁运营里程达到2900公里。其中广东15条，运营里程260公里；上海16条，运营里程548公里；北京17条，运营里程526公里。“北上广”三个城市的年客运量已超过100亿人次。地铁建设方便了社会公众的出行，缓解了城市交通压力，已经成为城市的重要公共交通和服务设施。

由于地铁建设牵扯到土地、投资、技术、运营、设备、物业等诸多问题，问题复杂似乎无人能解，于是乎保护公共权益只能停留在要不要建地铁和要不要调整地铁票价；由于地铁建设资金规模巨大，投资回收期漫长，投资巨大似乎无人问鼎，于是乎投资和投资效益只能操控于少数财团的股掌之上。

目前，全国已经有37个城市获得批准修建地铁，到2020年全国的省会城市和东部地区更多的城市将拥有地铁，地铁的总里程将达到7000公里。按照全国平均每公里地铁造价6亿元计算，全国已经建成2900公里地铁的投资在1.7万亿元，加上投资回报1.3万亿元，需要偿还的总额为3万亿元（见附表）。2020年前全国还将建设4100公里地铁，估算投资在2.4万亿元，加上投资回报1.9万亿元，需要偿还的总额为4.3万亿元。这两个阶段的地铁投资加到一起，2020年全国地铁达到7000公里的时候，总的偿还金额在7.4万亿元。从偿还投资的角度讲，这着实是一个巨大的经济负担。

面对这个可能出现的巨大经济负担，人们把地铁建设的投资希望转向公共财政。很显然，通过融资使用贷款，偿还的金额会比较大，偿还的包袱会比较重；而通过公共财政使用财政资金，偿还的金额会比较小，偿还的包袱自然会比较轻。据此，有关部门对各地城市地铁建设紧踩刹车，做出了地铁建设项目的资本金不低于40%的规定。这笔钱从哪来？当然寄希望于国有资本和政府财政。但事实上，各地城市政府财政状况普遍趋紧，不少地方的城市财政处在吃饭财政的状况，农业、科技、节能、教育、医疗、交通、就业、环保等等，要花钱的地方着实太多。因此在规定项目资本金不低于40%的同时，又规定城市政府用于地铁建设的资本金还不能超过当年公共财政的5%。可见政府财政盘子虽然已经做大了，但面对发展仍囊中羞涩。乐观分析，即使能够做到国有资本金和政府资本金不低于40%的规定，仍有4.4万亿元的巨大债务包袱。说到底，4.5万亿也好，7.4万亿也好，都是要社会公众通过税款的形式积累和偿付的。

面对复杂和敏感的城市地铁建设，如何保护社会公众的公共权益，如何规范公共部门和私人部门之间为提供公共服务所形成的公权市场，亟待更多的关注和更深入的研究。

首先，从地铁投资的构成安排来看，社会资本的投入和参与需要加以引导和规范。地铁建设的投资安排，应当以当地的公共财政为主，以国企自有资金为主，辅以发行城市地铁项目债券。

一是充分发挥公共财政的作用。地铁作为城市公共服务的重要内容，公共财政理应承担更多的责任和义务。如果仅是“量力而行、有序发展”这类原则要求，那么并不能解决实际问题。城市公共财政对当期的各项建设应当有保有压，保障地铁作为重点项目的顺利推进；对城市地铁建设和运营的全周期做出分析和安排；制定全周期（有的30年）的运营收支平衡表而不是股票上市扩股分红表。现在，每年地方可以发行的债券规模仅1000亿左右，而且是用于各个领域的，显然太少了，应当扩大地铁项目债券的发行规模，满足地铁建设投资的需要。

二是引导和规范社会资本投资。引导和鼓励社会资本进入垄断行业和基础产业的政策是明确的，但是投资这些行业和产业，特别是投资提供公共服务的公权市场，需要做出引导和规范，因为公共物品不同于私人物品的投资和生产。作为生产和经营公共物品的公权市场，其基本属性，市场的垄断性、经营的公益性、收益的稳定性和风险的政治性，决定了地铁投资有别于私人物品的投资和生产。这个区别要求引导和规范社会资本在投资时，不可追求暴利、不可着眼短期、不可独享利益。但现在只讲鼓励和参与，没有讲约束和规范。

其次，从地铁运营的合作方式来看，不能机械套用所谓的BT、BOT、BOOT模式，而应当寻求灵活的和适宜的合作方式；也不能只关注运营中表面的地铁票价的高低，而应当关注地铁运营中的所有市场资源和运营收支平衡点。

先看一个很熟悉的案例。广深高速120亿投资，经营期限30年。从97年至2012年的15年，已累计收费410亿，从2012年至2027年的15年，还将收费465亿元。两项相加，仅票务收入是875亿元。粗算下来，社会公众为此要多付出600亿的出行费用。此类案例不必累述，它们都是以损害社会公众的公共权益为代价的。这个事情说明，公共基础设施投资巨大，而运营的成败，则关系到投资回收和资产安全，更关系到社会公众的权益和政府公共服务的效率。

北京地铁4号线，一直作为公私合作模式的典范，由京投公司等与港铁公司合作，总投资153亿元（其中政府财政107亿），经营期限30年，09年正式运营，3年后每日客流量已经达到100万人次，2014年高峰时达到110万人次。仅按每日客流量100万人次、每人次7元估算，每年的票务收入25.2亿元，再加上占票务收入40%的广告、物业和其它经营收入约10亿元，每年总收入35.2亿元，30年的经营总收入1056亿元。这样的合作当然有人愿意加入，但这样的回报水平，是不是有点太高了？终有一天，社会公众会追问，大家付出的这1000多亿元哪里去了？

寻求合作方式，要讲双赢或共赢，什么叫共赢？不是政府有了城市地铁，提供了地铁出行的公共服务就算盈了，也不是运营商挣了钱就算盈了。政府提供了地铁出行的公共服务，当然是要得利的。当然这个盈利可以是通过公共财政用于其它公共服务，或者是降低地铁票价让社会公众直接获益。

为什么要讲共赢？因为不管是投资风险还是社会风险，最终都会表现为政治风险。而地铁建设的风险始终是城市政府和经营商共同承担的。共担风险、分享利益，这是特许经营制度的基本原则之一。